Ordine di demolizione o condono pendente? Il nodo della prova

Quando una struttura edilizia è contestata per abuso, la data di realizzazione diventa l’elemento cruciale. Da essa dipendono due scenari molto diversi: la demolizione o la sanatoria. È su questa linea sottile che si è svolta la recente decisione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6422 del 21 luglio 2025, la quale affronta il tema spinoso del condono edilizio pendente, dell’uso di aerofotogrammetrie e di immagini da Google Earth come strumenti probatori, e decide che un ordine repressivo (di demolizione) non può essere confermato se non è chiaro se l’intervento sia stato ultimato entro la data limite stabilita per accedere al condono.

Il caso concreto: abuso, condono, immagini satellitari

Nel caso esaminato in sentenza, il Comune aveva ordinato la demolizione di un corpo «fuori sagoma», annesso a un fabbricato autorizzato nel 1984. I proprietari sostenevano che il manufatto rientrasse nel condono edilizio richiesto nel 1995 sulla base della legge n. 724/1994; secondo il Comune non era così perché mancava la prova che fosse ultimato entro il 31 dicembre 1993, il termine ultimo per poter beneficiare della sanatoria.

Per sostenere la loro posizione, i proprietari hanno prodotto diversi tipi di prove:

    sopralluoghi dell’UTC (Ufficio Tecnico Comunale);

    documentazione catastale;

    mappe catastali;

    aerofotogrammetrie ufficiali dell’Istituto Geografico Militare, riferite agli anni 1990 e 1996;

    immagini storiche da Google Earth, risalenti al 2004 e al 2007;

    relazioni tecniche, come quella del 2017, che segnalava che la porzione contestata fosse accatastata solo più tardi (intorno al 2011).

Il TAR Campania, in primo grado, aveva rigettato il ricorso, ritenendo che questi elementi fossero sufficienti per escludere che l’opera fosse ultimata entro il 1993. In particolare, le immagini Google Earth del 2004‑2007, la mancanza di attestazione catastale antecedente, e la documentazione tecnica erano utilizzate come indizi che l’opera non fosse presente prima del termine per il condono.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha annullato l’ordine repressivo, affermando che non si poteva con certezza accertare la data in cui l’opera fu ultimata, ossia se entro il 31 dicembre 1993, e che quindi prima di emettere demolizione si doveva definire l’esito del procedimento di condono.

Principi giuridici espressi dalla sentenza

La sentenza del Consiglio di Stato n. 6422/2025 sviluppa alcuni principi che appaiono centrali per casi simili:

    Onere della prova

    Chi pretende che un manufatto non rientri nel condono (cioè l’Amministrazione quando ordina la demolizione) potrebbe basarsi su indizi; ma se la parte privata (proprietario, richiedente il condono) produce elementi (documentari, aerofotogrammetrici, catastali, fotografiche, ecc.) che instillano ragionevoli dubbi, non è legittimo procedere con demolizione finché questi dubbi non siano risolti con certezza.

    Validità ed efficacia delle aerofotogrammetrie ufficiali

    Le mappe aeree, le foto storiche, le foto satellitari (inclusi i fotogrammi di Google Earth), sono strumenti che possono contare come prove documentali, purché la loro datazione, definizione e qualità permettano di leggere con sufficiente chiarezza l’esistenza o meno del manufatto contestato nella configurazione richiesta.

    Limiti degli strumenti indiziari e la necessità di istruttoria accurata

    Non basta che ci siano indizi consistenti: la prova deve essere rigorosa, e ogni elemento che può creare incertezza deve essere valutato, specialmente quando si tratta di immagini che potrebbero avere difetti (risoluzione, angolazione, distorsione, scala) o essere interpretate in modo diverso. La definizione della data di ultimazione è materia complessa, perché occorre stabilire non solo che una costruzione era presente in una certa epoca, ma che fosse ultimata nella forma contestata (dimensioni, volumi, uso, sagoma).

    Procedimento amministrativo e condono pendente

    Se è pendente una domanda di condono, l’ordinanza di demolizione non può essere emanata senza che sia stata definita la posizione della sanatoria (cioè se il manufatto rientri o meno nel termine, se sia conforme, etc.). Una volta che ci siano atti, istanze, documenti prodotti che rendono possibile il condono, l’Amministrazione non può ignorare questi elementi per procedere d’autorità con la demolizione.

Il quadro normativo di riferimento

Per comprendere appieno la decisione, è utile richiamare le leggi e le norme che disciplinano il condono edilizio, gli abusi, e l’uso della prova:

    Il Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001), che stabilisce, fra le altre cose, gli strumenti per la regolarizzazione edilizia, gli abusi, gli ordini di demolizione, le sanzioni.

    Le leggi di condono edilizio: le principali sono la legge 47/1985, la legge 724/1994, il decreto (o leggi) successive, che stabiliscono termini e requisiti per poter chiedere la sanatoria. Importante il termine ultimo per la realizzazione/ultimazione dell’opera per poter accedere al condono.

    La giurisprudenza del Consiglio di Stato, dei TAR e della Corte di Cassazione, che ha già affermato in più occasioni che le immagini di Google Earth, Street View, aerofotogrammetrie ufficiali, possono essere prove documentali, ma sempre con le cautele del caso.

    Il Decreto “Salva Casa” (n. 69/2024), che ha semplificato alcune procedure relative al condono e ha ridotto alcuni oneri, ma non ha eliminato il principio secondo cui l’onere di provare l’ultimazione entro i termini ricade sul richiedente.

Casi analoghi

Per capire quanto questa decisione sia in linea con la tendenza, vale la pena richiamare altri casi giudiziari similari:

    Sentenza del Consiglio di Stato n. 4973 del 3 giugno 2024: in quel caso, un Comune aveva contestato un abuso edilizio usando immagini Google Earth. Il responsabile dell’abuso contestava l’attendibilità delle immagini, ma i giudici attribuirono loro un valore indiziario pregnante, respingendo l’obiezione mancante di ulteriori prove.

    Caso del TAR Calabria / Cassazione penale: le fotogrammetrie di Google Earth sono state riconosciute come prove documentali anche in sede penale per stabilire lo stato di un immobile in una certa data, purché siano accompagnate da altri elementi che confermino la coerenza della rappresentazione fotografica con la realtà.

    Sentenza del Consiglio di Stato su aerofotogrammetrie non inequivocabili: in situazioni in cui l’opera abusiva è minuta o poco definita, l’immagine aerea potrebbe non essere sufficientemente chiara per stabilire con certezza l’esistenza del manufatto nella forma contestata, e quindi non può da sola giustificare una demolizione.

    Ordinanze con condono pendente: ci sono casi in cui il Comune ha emesso ordini di demolizione mentre la domanda di condono era ancora in corso; in molte di queste decisioni la giurisprudenza ha invitato a sospendere l’ordine o quantomeno a valutare la domanda prima di applicare la sanzione.

Cosa cambia per proprietari

La sentenza 6422/2025 ha ricadute concrete e immediate per diversi attori coinvolti:

Per i proprietari / persone che hanno fatto domanda di condono

    È un appello a produrre documenti accurati, aerofotogrammetrie, immagini storiche, mappe catastali, fotografie, qualsiasi elemento che possa testimoniare l’esistenza del manufatto nella conformazione contestata entro il termine legale.

    La domanda di condono pendente non è garanzia che non verrà richiesta demolizione, ma può ritardarla — l’Amministrazione dovrà valutare la domanda nel merito prima di procedere con sanzioni.

    In contenziosi giudiziari diventa strategico aver raccolto prove prima possibile (fotografie, immagini satellitari, mappe, altri documenti comunali o catastali) per dimostrare l’ultimazione prima del limite legale.

Per i Comuni / Amministrazioni pubbliche

    Necessità di maggiore cautela: non basta avere indizi — bisogna verificare l’istruttoria, la qualità dei documenti, la chiarezza del manufatto contestato.

    Se l’Amministrazione emette un ordine di demolizione mentre il condono è ancora pendente e non ha definito l’esistenza dell’opera entro la scadenza, la decisione rischia di essere annullata.

    Bisogna rispettare il principio del contraddittorio, dare possibilità al privato di dimostrare, accogliere richieste di verifica tecnica nei casi dubbi, specie quando le immagini non sono chiare.

Per i tecnici, avvocati, professionisti

    Diventa importante la qualità delle perizie: la scelta delle immagini, la risoluzione, la data corretta, la scala, il dettaglio.

    Il lavoro di interpretazione delle aerofotogrammetrie, delle immagini storiche, dei documenti catastali richiede competenza estetico‑tecnica, non solo giuridica.

Punti da chiarire

La sentenza, pur costituendo un passo avanti nel definire i limiti della prova e i diritti del privato, lascia aperte alcune questioni:

    Certezza tecnica delle immagini

    Le immagini satellitari o aerofotografiche possono essere soggette a errori di interpretazione: ombre, vegetazione, angolazione, alterazioni, rappresentazioni parziali. La risoluzione potrebbe non essere sufficiente per distinguere manufatti piccoli o “fuori sagoma” minimi.

    Datazione dell’ultimazione

    Non è sufficiente che un’opera sia presente in una fotografia aerea o su Google Earth in certa data: serve che sia ultimata nella sua forma contestata. Spesso le immagini mostrano strutture incomplete o in fase di costruzione. Capire se la veranda, la dipendenza, l’abbaino o altro fossero realmente “finite” è cruciale.

    Ritardi burocratici e incertezza legale

    Per i proprietari, la possibilità di accumulare prove è spesso frenata dal tempo, dai cambiamenti negli uffici tecnici, dalla perdita di documenti. Talvolta la documentazione catastale è lacunosa, gli archivi non aggiornati o non facilmente accessibili.

    Differenze di normativa locale

    I termini per il condono, le prescrizioni, le condizioni variano a seconda della legge applicabile (es. legge 47/1985, 724/1994, eventuali leggi regionali) e della data ultima fissata. La varietà normativa rende complessa la comparazione tra casi.

    Problema della “definizione dell’istruttoria”

    Quando l’Amministrazione dichiara che “non è certa la data”, la questione è quanto l’istruttoria tecnica sia stata condotta con rigore e completezza. La sentenza richiede un’istruttoria che sciolga i dubbi — ma non definisce standard minimi univoci per “certezza”.

Giurisprudenza, legislazione, prassi

Guardando avanti, si possono intravedere alcune tendenze e possibili bisogni:

    – Una ulteriore normativa nazionale che chiarisca i criteri che rendono le aerofotogrammetrie (inclusi fotogrammi Google Earth) prove “inequivocabili”: definizione minima, scala, metadati, qualità dell’immagine, taratura.

    – Maggiore integrazione dei database e delle archiviazioni digitali (satellitari, catastali, comunali), per permettere agli interessati di reperire facilmente prove storiche, mappe, fotografie.

    – Procedure amministrative che prevedano il coinvolgimento del richiedente del condono e la possibilità di accertamenti tecnici preventivi nei casi di contestazione della datazione.

    – Interpretazioni giurisprudenziali che consolidino il principio che il condono pendente sospende o almeno condiziona gli ordini di demolizione, finché non si sia espressa la decisione sul merito del condono.

    – Maggiore formazione tecnica per i funzionari comunali, per interpretare immagini satellitari o aerofotogrammetrie, per evitare ordini di demolizione basati su elementi incerti.

Tra tutela del territorio e certezza del diritto

Da un lato c’è l’interesse pubblico alla legalità edilizia, al rispetto delle norme urbanistiche, del paesaggio e del decoro. Il condono non deve diventare uno strumento di impunità, ma di regolarizzazione ragionata. Dall’altro lato c’è l’interesse del privato ad avere certezze, a sapere se potrà sanare oppure se rischierà demolizione anche dopo anni, spesso dopo investimenti, amministrazioni diverse, cambiamenti normativi.

La sentenza 6422/2025 segna un punto di equilibrio: riconosce la legittimità delle demolizioni quando la prova è certa; ma stabilisce che non si può procedere con demolizioni se ci sono dubbi su quando l’opera sia stata ultimata, specialmente se vi è una domanda di condono pendente.

Il tema della prova nella materia edilizia – e in particolare nella disciplina del condono – è da sempre una delle questioni più complesse e controverse del diritto urbanistico. La sentenza del Consiglio di Stato n. 6422/2025 fornisce indicazioni importanti: il privato ha diritto a un’istruttoria accurata, la data di ultimazione è punto cruciale, e strumenti “digitali” come Google Earth o le aerofotogrammetrie ufficiali possono diventare prove utili ma non definitive in sé.

Per chi vive casi simili, per tecnici, amministratori, avvocati, la lezione è chiara: raccogliere prove, non dare nulla per scontato; per il legislatore e per le amministrazioni, la sfida è costruire procedure trasparenti e certe che tutelino sia il bene comune che i diritti soggettivi.